06
Oct
10

Educación Pública en la Coyuntura Actual


En estos momentos se encuentra en el parlamento la Ley de Mejoramiento de la Educación Pública, ésta, fue enviada el año 2008 por la presidenta Bachelet como una forma de acallar las críticas que provocó la promulgación de la LGE, en el sentido que no contemplaba una mejora sustantiva a la alicaída educación pública chilena. En qué estado de tramitación se encuentra este cuerpo legal, lo desconozco, lo que sí ha despertado las suspicacias del medio educativo son las reuniones que han sostenido el titular de educación y el presidente del Partido Socialista, en el sentido de avanzar a un “acuerdo amplio” en el tema. Todo esto en el marco del affaire Cerro Navia, que terminó devolviendo la administración de la educación municipal al MINEDUC (1), lo que según muchos sería el primer paso de una seguidilla devoluciones por parte de otras municipalidades. Por lo cual, dicen fuentes vinculadas a La Moneda y a la oposición concertacionista, se habrían acelerado los pasos para la pronta promulgación de esta ley. Pero a su vez hemos visto en la historia reciente, en relación con los “llamados consensos en educación”, lo qué fue la aprobación del Marco Curricular (2) y la LGE (3) que después de mucha conversación se resolvió por sobre la opinión de la ciudadanía.

En este sentido, hemos venido publicando la voz de algunos eminentes académicos que reflexionan sobre la educación pública, y la necesidad que el Estado chileno asuma su compromiso con ella; hace unos días publicamos la opinión del abogado Fernando Atria (4), ahora entregamos dos voces autorizadas, la ponencia del Doctor en Economía de la Universidad de Michigan Juan Pablo Valenzuela (5) y el Doctor en Ciencias de la Educación Juan Eduardo García Huidobro (6). Estas ponencias, fueron entregadas en el “Foro Panel: Educación Pública en la Coyuntura Actual” (7), organizada por el Colegio de Profesores.

Juan Pablo Valenzuela

Muchas gracias al Colegio de Profesores por la invitación a este seminario. Junto con Beatrice Ávalos participamos en el Núcleo Milenio (8) sobre la profesión docente, por lo cual varios de los antecedentes, datos y reflexiones que presentaré a continuación se han desarrollado al amparo de ese proyecto.

Lo primero a lo que me quiero referir es sobre la relevancia de la educación pública. Luego hablaré sobre algunos elementos del contexto actual, para posteriormente mencionar desafíos, oportunidades e inconsistencias para fortalecerla.

Relevancia de la educación pública y definición

Los propósitos y relevancia de la educación pública –desde la definición utilizada por algunas de las principales entidades internacionales en educación, como son de UNESCO y OCDE– son cuatro: i) Garantizar el derecho constitucional de todos (social y geográficamente) a la educación obligatoria y gratuita; ii) Garantizar la existencia de proyectos educativos no particularistas y/o excluyentes; iii) Desarrollar tipos de proyectos educativos considerados de interés común (incluyendo la implementación de políticas públicas nacionales); y iv) Fijar un estándar práctico de calidad para el conjunto del sistema escolar, promoviendo la búsqueda de la excelencia en sus escuelas.

Según UNESCO y OCDE, un establecimiento es de enseñanza pública cuando es controlado y gestionado por una autoridad o un organismo escolar estatal (nacional/federal, regional/provincial o local), independiente del origen de los recursos (Bellei, González & Valenzuela, 2010) (9), es decir, lo que define el carácter público o privado de las escuelas no es la fuente de financiamiento sino quién toma las decisiones en la gestión escolar, quién tiene el poder para decidir los asuntos internos de la escuela.

Es decir, la definición de educación pública no tiene que ver con el financiamiento de la educación, sino con la gestión y propiedad directa de los establecimientos escolares y, como en muchos servicios que provee el Estado, puede tener colaboradores para cumplir esa función, pero obviamente se requiere una serie de condiciones, y gran parte de la educación subvencionada particular no las cumple. Una de estas condiciones es que debe ser gratuita, no discriminadora, no selectiva, donde el estudiante y su familia son sujetos de derecho, sin mayores restricciones para escoger la escuela de su interés. Sin embargo, en nuestro país sólo un pequeño porcentaje de las escuelas particulares subvencionadas no cobra. En este sentido, es la escuela más que la familia quien está ejerciendo el derecho de escoger.

Por otra parte, la educación pública debe garantizar la existencia de proyectos educativos no particulares o excluyentes. No así la educación privada que puede tener su propia propuesta educativa.

Respecto al rol de cumplir con un proyecto educativo considerado de interés común, es algo que en la educación privada queda a su propia voluntad. Por ejemplo, en términos de educación sexual puede que el sostenedor privado diga “a mí no me interesa, yo no voy a entregar información a los estudiantes sobre determinados métodos anticonceptivos, porque va en contra de mis principios”.

En un contexto de competencia por la matrícula escolar, el estándar de calidad que puedan ofrecer los establecimientos públicos se vuelve un referente a seguir por par te de sus competidores privados. Si existe la convicción que para las familias la calidad de la educación es relevante al momento de definir dónde matricular a sus hijos, los proveedores privados deberán igualar, al menos, el nivel de la educación pública si es que quieren participar en este mercado. Si, por el contrario, a los proveedores privados se les permite seleccionar a los estudiantes de acuerdo a su rendimiento académico o capacidad de pago, no sólo se entra en contradicción con el supuesto por medio del cual mejorará la calidad general del sistema escolar, sino que se vulnera la posibilidad que la educación pública actúe en igualdad de condiciones con otros proveedores, concentrando su responsabilidad sólo en los estudiantes no aceptados por otros proveedores o con menores condiciones socioeconómicas y culturales.

Contexto de la educación pública: antecedentes de una

situación crítica.

En relación al contexto en que se mueve hoy la educación pública, quisiera mencionar algunos datos que ustedes ya deben conocer. Si uno se fija en la evolución de los promedios de los SIMCE, que es “nuestro gran indicador de calidad”, éstos presentan sólo leves mejorías, mientras que sigue mostrando una brecha sustantiva al comparar los resultados de acuerdo al nivel socioeconómico de los establecimientos. Sin embargo, al controlar el nivel socioeconómico desaparecen esas brechas: no es que uno lo está haciendo mucho mejor que el otro, sino que el corazón de la explicación de las diferencias de los resultados tiene que ver con el nivel socioeconómico.

Hay investigación sistemática y consistente (por ejemplo, Mizala, Urquiola & Romaguera, 2007) (10) de que si en Chile uno ordena el ranking de los puntajes

SIMCE de las escuelas es igual que ordenarlas por promedio de sus condiciones socioeconómicas. Ése es Chile, no ha cambiado, y muchas de las cosas que estamos haciendo no están orientadas a que cambie. Por lo tanto, en nuestro sistema escolar “dime el nivel socioeconómico de la escuela a la que vas –más allá de la dependencia–, y te voy a contar qué puntajes promedio vas a obtener a lo largo de tu estadía en ese lugar”. E inclusive se da un dato duro de que si un niño vulnerable va a una escuela municipal le va mejor, en promedio, en resultado SIMCE, que si fuera a una subvencionada particular, y si es de grupos medios le va a ir idéntico (11). En los otros dos grupos hay diferencias a favor de los subvencionados particulares, pero son pequeñas y no estadísticamente significativas.

Una segunda característica relevante de la educación pública es que permite que las escuelas sean un espacio de convivencia con otros –independiente de la capacidad de pago de las familias–, de construcción de democracia, que va más allá de si yo tengo o no ciertos puntajes SIMCE. Hay una función pública de cohesión social, del proyecto de país que queremos construir a futuro, para lo cual es necesario que niños y niñas de diversas condiciones sociales, credos religiosos y visiones ideológicas puedan ser educados en un mismo espacio pedagógico. Sin embargo, en Chile, los únicos establecimientos que aseguran que potencialmente se pueda alcanzar este objetivo son los gratuitos, es decir, los de educación municipal y los de la subvencionada particular gratuita. El acceso para una parte importante de los colegios subvencionados particulares y particulares pagados depende de la capacidad de pago que tenga cada una de las familias, conllevando a que el sistema escolar chileno presente altos niveles de segmentación y segregación.

Un tercer elemento es la pérdida de relevancia que está teniendo la educación pública, tanto desde el punto de vista de la propiedad como de su función. Cada año se reduce más el porcentaje de familias que escogen escuelas públicas. Por ejemplo, en el año 2009 menos del 39% de los estudiantes de primero básico asistía a una escuela municipal. Por otra parte, muchos de los establecimientos subvencionados particulares no responden a una alternativa de elección para todos los estudiantes, puesto que a cerca del 80% de los niños que van a esas escuelas les cobran. Es decir, hoy día más de la mitad de los niños asisten a colegios en que sus familias tienen que pagar, y dependiendo de su capacidad de pago es la escuela que pueden escoger.

Respecto a la pérdida sistemática de matrícula en la educación municipal, existen distintas razones que la explican.

Una primera causa es que el crecimiento de la población en edad escolar se concentra en algunas comunas, lo cual implica la necesidad de construir nuevos establecimientos. Los municipios tienen importantes restricciones para responder oportunamente a estas nuevas necesidades; por ejemplo, no se pueden endeudar. Entonces, ¿quién puede resolver estos nuevos requerimientos de infraestructura?, claramente aquellos que puedan obtener los recursos financieros suficientes. De esta forma, casi la totalidad de nueva infraestructura educacional en las comunas de rápido crecimiento es de sostenedores subvencionados particulares, basta observar los casos de Quilicura, Puente Alto o Maipú.

Una segunda razón es que se ha generado un excesivo crecimiento de escuelas subvencionadas particulares, ello asociado a la mayor preferencia de los padres por colegios más cercanos a sus domicilios, así como por una asociación de mejor calidad cuando los colegios cobran y por un creciente estigma hacia las escuelas públicas, relacionado con indisciplina, ineficiencia, pérdida de control de directores y profesores y tipo de alumnos que van a estas escuelas (Raczynski et al., 2010) (12). Sin embargo, un análisis cuantitativo de la evolución de la apertura de nuevos colegios lleva a concluir que durante los últimos años se ha generado un exceso de establecimientos, reduciendo el tamaño promedio de la matrícula y también de los cursos, sin acompañarse con un mejoramiento en la calidad de la educación y generando a su vez un desfinanciamiento bastante sustantivo (en el sector municipal y subvencionado particular) puesto que conlleva la caída en la generación de los ingresos de los sostenedores, lo cual es incompatible con un costo relativamente fijo de las escuelas.

Desafíos, oportunidades e inconsistencias para fortalecer

la Educación Pública.

Para fortalecer la educación pública es indispensable que este desafío sea convenido entre los actores políticos y sociales, que tenga un carácter de urgencia y que sea una convicción de Estado. Su dependencia actual está dispersa en cientos de municipalidades, y seguir con una estrategia caso a caso no resolverá su actual situación de crisis.

Para revalidar la educación pública se requiere, además, hacer una serie de cambios sustantivos, que superan el tema de quién es su propietario. Entre estos cambios sobresalen:

a) Ampliar la definición del concepto funcional de educación pública, más allá de la que sustentan las actuales municipalidades, de tal forma de reconocer que son proveedores públicos todos aquellos que cumplen con algunas condiciones relevantes tales como gratuidad y no selección de los estudiantes.

b) Reducir los mecanismos que generan segmentación y segregación, tales como reducir, y en lo posible eliminar, el financiamiento compartido, así como revertir la regulación aprobada en la Ley General de Educación que permite una temprana discriminación generalizada en el sistema escolar.

c) Regular las asimetrías en la institucionalidad entre sostenedores públicos y subvencionados particulares, es indispensable que se compensen los mayores costos que implican estas regulaciones. Al mismo tiempo se deben implementar políticas de mayor calidad de la educación relativas a los docentes; por ejemplo, la evaluación docente y la nueva carrera profesional debe ser implementada tanto para los colegios públicos como subvencionados particulares, de lo contrario vamos a pensar que son dos sistemas que no están articulados o que, erradamente, podremos lograr profesores de excelencia regulando las condiciones laborales sólo del 40% –y cada año menos– de los profesores chilenos.

d) Tener mecanismos para fortalecer la carrera profesional docente, pero su financiamiento debería ser independiente de la matrícula de los establecimientos, pues de lo contrario su implementación sólo será viable para los colegios con una alta matrícula y con cursos de 40 alumnos o más. Esta política es completamente factible, puesto que en la actualidad todos los incentivos individuales y colectivos que se entregan a los colegios municipales y subvencionados particulares son independientes de la subvención regular y de los recursos adicionales SEP, incluso no están asociados a la matrícula ni tamaño del curso.

Finalmente, creo que hay una oportunidad en la declaración que ha hecho el Presidente de la República el 21 de mayo, en la cual hizo un reconocimiento de los problemas de calidad e inequidad, y un compromiso de una educación de calidad para todos los jóvenes y los niños del país. Sin embargo, lo que no queda claro es si la educación pública podría ser una de las herramientas para resolver el problema o se entiende como una de las causas que ha generado esta situación.

Dos de las medidas que anunció el Presidente son bastante inconsistentes con el fortalecimiento de la educación pública. La primera es el mecanismo utilizado para seguir aumentando los recursos de transferencia a los colegios. Seguramente nadie va a estar en contra de que se aumenten los recursos a los niños más vulnerables, pero al ser vía Subvención Escolar Preferencial, es un mecanismo destinado a financiar actividades complementarias y no al financiamiento de gastos regulares o permanentes. Por ejemplo, no permite financiar ni mayor dotación, ni profesionales complementarios en forma sistemática, sino que son recursos complementarios para equipamiento, apoyo de asistencia técnica educativa externa, o Tics. Por lo tanto, pareciera servir sólo de señal a los sostenedores respecto a que los niños vulnerables –matriculados principalmente en la educación municipal– ahora valen más financieramente.

La segunda medida es la generación de semáforos de los establecimientos de acuerdo a la última evaluación del SIMCE, así como la ficha de información asociada a éstos y que se entrega a las familias. Extrañamente es una ficha que pone promedios nacionales, cuando es reconocido que éstos principalmente están asociados a las condiciones socioeconómicas de los estudiantes que asisten a los establecimientos y no con el valor agregado que generan las escuelas, ni tampoco indica si el colegio, más allá del promedio actual, está logrando mejorar o cumplir con las metas propuestas en el Plan de Mejoramiento Educativo que firmó en el marco de la Ley SEP. Esta medida no se hace cargo del dispositivo de mejoramiento a cuatro años que se convino –en el marco de la Ley SEP– para que cada escuela logre procesos de mejoramiento continuo, reconociendo condiciones iniciales diferentes entre los establecimientos del país. Al contrario, se pretende generar un fuerte estímulo para que las familias traten de retirar a sus hijos de las escuelas marcadas con rojo, sin embargo no se reconoce que muchas de estas escuelas rojas están generando esfuerzos por mejorar, y muchas lo están logrando, así como tampoco la estrategia de la entrega reiterada de información de estos semáforos considera medidas para mejorar su desempeño. Finalmente, dado que el 90% de estas escuelas de color rojo son escuelas de NSE bajo o medio bajo (escuelas tipo A y B), la mayor parte de las familias no podrá acceder a las escuelas “buenas” (de color verde), no sólo porque en la mitad de las comunas del país no existen escuelas verdes, sino que también porque la mayor par te de la escuelas verdes son privadas, seleccionan a sus estudiantes y cobran por acceder a ellas.

En un contexto donde el 72% de los estudiantes matriculados en escuelas de color rojo pertenecen al sector municipal, esta medida está lejos de fortalecer la educación pública. Injustamente, sólo profundiza un estigma sobre el sector que se pretende fortalecer y aleja cada vez más el objetivo planteado por el ministro de educación de asemejar la educación chilena a la experiencia de Finlandia, país donde toda la educación es pública.

Juan Eduardo García-Huidobro

Buenos días. Voy a partir enunciando la tesis que quiero proponer. Nosotros hemos discutido bastante sobre cuál debería ser la institucionalidad de la educación pública, entendida como la de propiedad del Estado. Sin embargo, soy un convencido de que si no se suprime el financiamiento compartido se pueden tomar muchas medidas, pero a la larga la educación pública está llamada a perecer. Para desarrollar esta tesis voy a responder sumariamente algunas preguntas.

1. ¿Por qué crece el financiamiento compartido? Detrás de este crecimiento hay una tendencia, lejana a la política, que está presente en el mundo desde que la familia existe y que es el imperioso deseo de los padres de darle lo mejor a sus hijos. El financiamiento compartido juega con esta tendencia. En el fondo se les dice a los padres: “si usted quiere a su hijo, colóquelo en una escuela mejor, y la escuela mejor es aquella donde usted paga”. Esto penetró en esta sociedad de mercado donde lo bueno tiene precio, mientras más caro es mejor; esto es imbatible y no hay muchas posibilidades de que cambie. Un ejemplo bien brutal es que hace diez años el porcentaje de profesores de la educación municipal que tenía ahí a sus hijos era relativamente alto. Hoy día ya no los hay.

La educación particular subvencionada va aumentando y la educación municipal va disminuyendo. Los municipios son los que están atendiendo a los más pobres, mientras que los sectores medios y mediosaltos crecientemente están en la educación particular subvencionada con financiamiento compartido, y los con mayores recursos en la educación particular pagada. El número de establecimientos y la matrícula de financiamiento compartido han dado un salto brutal. Se partió en 1993 con 232 establecimientos, se pasó al año siguiente a 800, ya el 2000 había 1.400, y en este momento hay 2.200. En matrícula el salto es también de ocho veces y media: de 142.000 a 1.200.000. Y esto sigue: el financiamiento compartido va creciendo cada año.

2. ¿Qué entender por educación pública? Hay un sentido estricto, que se usa mundialmente: la educación que entrega el Estado. Ésta se da en prácticamente todos los países del mundo, es muy raro el país donde es minoritaria. Las excepciones son Chile, Bélgica y Holanda, y puede haber un país más, pero es una situación anómala.

Hay un sentido amplio de educación pública que tiene que ver con la capacidad del Estado de regular el sistema educacional nacional, incluyendo a la educación pagada.

Y hay un sentido intermedio, que ha sido muy usado en Chile, prácticamente desde el comienzo de la Independencia, con fluctuaciones, y que se instaló en las garantías constitucionales del año ’70, y es esta idea de que la educación que provee nuestro sistema nacional tiene dos brazos, es mixta: entregada por el Estado y también por particulares, pero con financiamiento estatal. Lo básico no está dado por quien la entregue y administre, sino porque sea una educación de igual calidad para todos y gratuita. Con la municipalización dejó de ser igual para todos, porque los municipios no pueden dar lo mismo a todos, y con el financiamiento compartido dejó de ser gratuita. Por lo tanto, se puede señalar que estrictamente, Chile no tiene hoy día educación pública.

3. ¿Por qué es necesario que el Estado mantenga una educación de su propiedad? Hay al menos tres argumentos importantes para decir que sí vale la pena. El primero es que el Estado tiene la obligación, por convenciones internacionales y por Constitución, de asegurar a todos y a todas, a todo evento, su derecho a la educación, y es casi imposible pensar que lo va a hacer si no tiene un instrumento propio para ello.

En segundo lugar, está demostrado empíricamente en el mundo que el mejor regulador de la calidad de la educación es la calidad del sistema público.

En definitiva, para mantener la calidad, mucho más que seguir metiendo mapas de colores y pruebas, hay que mejorar la educación pública. Si yo tengo una educación pública gratuita de calidad frente a otra también gratuita, la gente elegirá por la calidad. Al momento en que la calidad empieza a decaer, el sistema particular empieza a crecer, es inevitable.

Por último, tercer argumento, si se quiere, ideológico, o ético, es la idea de que es importante que en la sociedad exista una alternativa de calidad que sea plural, laica y con alta integración social.

4. ¿Cuáles son las características básicas en la educación pública? Que sea gratuita, de igual calidad para todos –prescindiendo de dónde vivo y quiénes fueron mis padres, cuánto dinero tienen–, que tenga mixtura social, vale decir, que no tenga mecanismos de selección.

5. ¿Qué cambios debieran darse en la educación municipal para que se cumpla con estos propósitos? Uno es un financiamiento y una administración suficiente para asegurar igual calidad en todas partes del país. Y lo segundo es lograr un sistema de educación que minimiza el valor posicional o de clasificación social de la educación, que es exactamente lo contrario de lo que tenemos: hoy día el salirme del sistema público me coloca en una situación social de privilegio.

6. ¿Qué justifica que el Estado dé un apoyo financiero a la educación particular subvencionada, que es de propiedad privada y constituye además un negocio privado? Su sentido público: Respeto a la pluralidad de sociedad (“particular”) y el “derecho” de los padres a elegir la educación de sus hijos. La única manera de que la familia elija la educación de sus hijos es que tenga una alternativa distinta a la estatal, pero gratuita, y eso supone apoyo del Estado.

Para concluir, repitamos la afirmación inicial: es condición para mantener en Chile la educación pública –en sentido estricto, de propiedad del Estado– la supresión del financiamiento compartido. Además, esta supresión devolvería el sentido público a la educación particular con financiamiento fiscal.

Notas

1.- Sobre el tema, ver en: https://guillermobastias.wordpress.com/2010/09/30/en-chile-los-municipios-devuelven-los-colegios-al-estado/

2.- Sobre el tema, ver en: https://guillermobastias.wordpress.com/2009/06/23/como-se-gesto-el-marco-curricular-chileno/

3.- sobre el tema, ver en: https://guillermobastias.wordpress.com/2009/08/25/claves-para-entender-la-lge/

4.- Ver en: https://guillermobastias.wordpress.com/2010/10/03/el-sentido-de-la-educacion-publica/

5.- Juan Pablo Valenzuela es Doctor en Economía de la Universidad de Michigan. Académico de la Universidad de Chile e investigador del Centro de Investigación Avanzada en Educación, CIAE, de la Universidad de Chile.

6.- Juan Eduardo García-Huidobro es Doctor en Ciencias de la Educación y en Filosofía, Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Decano de la Facultad de Educación de la Universidad Alberto Hurtado.

7.- Foro Panel: Educación Pública en la Coyuntura Actual, realizada el 26 de mayo en la sede de la Editorial de la Universidad de Santiago de Chile (metro República). En el evento también participaron la Doctora en Educación Beatrice Ávalos, el Doctor en Educación Abelardo Castro y el Pte. del Colegio de Profesores Jaime Gajardo.

8.- La Iniciativa Científica Núcleo-Milenio está orientada a desarrollar redes de investigación en ciencias básicas y sociales, cuenta con el patrocinio de MIDEPLAN y el Banco Mundial. El Núcleo sobre La Profesión Docente en Chile está localizado en el Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE) de la Universidad de Chile.

9.- Bellei, C.; González, P. & Valenzuela, J.P. (2010). Fortalecer la educación pública: un desafío de interés nacional. Borrador, CIAE-UNICEF

10.- Mizala, A., Romaguera, P. & Urquiola, M. (2007). Socioeconomic status or noise? Tradeoffs in the generation of school quality information. Journal of Development Economics, 84(1), 61-75.

11.- Algo similar ocurre a nivel internacional. Según datos de la prueba PISA (Pisa 2006. Science Competencies for Tomorrow`s World. París, Francia), cuando uno controla por nivel socioeconómico de los estudiantes y de las escuelas, para la mayor parte de los países participantes en la prueba desaparecen las brechas de resultados entre colegios públicos y privados, e inclusive, para el promedio de los países desarrollados, la educación pública lo hace un poco mejor.

12.- Raczynski, D., Salinas, D., De la Fuente, L., Hernández, M. & Lattz, M. (2010). Hacia una estrategia de validación de la educación pública-municipal: imaginarios, valoraciones y demandas de las familias. Informe Final FONIDE, Ministerio de Educación.

Anuncios

0 Responses to “Educación Pública en la Coyuntura Actual”



  1. Dejar un comentario

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s


A %d blogueros les gusta esto: